W kolejnych miesiącach toczyć się będą negocjacje zapisów pakietu Fit for 55 zaproponowanego przez Komisję Europejską w lipcu br. Mają one doprowadzić do realizacji unijnego celu 55% redukcji emisji CO2 w 2030 r. Jednym z kluczowych elementów tych negocjacji jest reforma unijnego systemu handlu emisjami (EU ETS). Polski rząd podnosi w negocjacjach, że liczba przydzielonych Polsce uprawnień będzie mniejsza niż emisje przedsiębiorstw objętych ETS, tworząc tzw. niezbilansowanie uprawnień do emisji CO2 (ang. imbalance). Skąd się bierze niezbilansowanie, czy można je zmniejszyć? I czy właśnie ten element jest najważniejszy w negocjacjach nowego, unijnego ETS? Wyjaśniamy poniżej.
Widmo luki ETS
Kontekst
W grudniu 2020 r. wszystkie państwa członkowskie UE zgodziły się na 55% cel redukcji emisji do 2030 r. W związku z tą decyzją Komisja Europejska zaproponowała zwiększenie celu redukcji emisji w EU ETS z 43% do 61% do roku 2030 w stosunku do roku 2005[1]. Według zasad działania zreformowanego ETS[2], w nowym okresie rozliczeniowym (2021-2030) państwom członkowskim przekazanych zostanie ok. 9,3 mld uprawnień do emisji CO2 [EUA][3] W praktyce wszystkie państwa członkowskie, w tym Polska, otrzymają uprawnienia, które po części przekażą za darmo przemysłowi lub spieniężą na rynku. Instalacje energetyczne i przemysłowe w państwach, w których nie podejmuje się redukcji emisji będą musiały relatywnie wydawać coraz więcej pieniędzy na zakup uprawnień do emisji na rynkach międzynarodowych. Będzie to prowadzić do tzw. niezbilansowania.
Definicja: niezbilansowanie emisji CO2 (ang. CO2 imbalance)
(Por. wykres poniżej):
Brak równowagi pomiędzy
liczbą uprawnień do emisji CO2 przydzielonych Polsce, a
liczbą uprawnień, które przedsiębiorstwa działające na terenie Polski muszą nabyć.
- Co do zasady ryzyko niedoboru uprawnień jest zjawiskiem pożądanym, ponieważ wymusza redukcję emisji a przy okazji kształtuje popyt i cenę uprawnień.
- Problem może pojawić się, gdy luka niezbilansowania rośnie i państwo na to nie reaguje i nie wyciąga wniosków.
- Główną przyczyną niezbilansowania uprawnień do emisji CO2 jest niewystarczający poziom działań zapewniających redukcję emisji – wobec przyjętych zobowiązań.
- Gdyby spełnił się scenariusz z Krajowego Planu na rzecz Energii i Klimatu (KPEiK), emisje z ETS sumarycznie sięgnęłyby ok. 1,8 mld ton CO2 w nowym okresie rozliczeniowym[4], co oznaczałoby przekroczenie polskiego budżetu uprawnień o ok. 660 mln ton. Przy średniej cenie CO2 na poziomie 60 EUR/tonę CO2 niezbilansowanie w całym okresie rozliczeniowym wyniosłoby blisko 40 mld EUR, czyli 160 mld zł.
Jak kształtuje się bilans emisji i uprawnień w UE?
Przez ostatnie 15 lat działania systemu EU ETS, niektóre państwa redukowały emisje w mniejszym, inne w większym tempie. Okresowo emisje również rosły. W Polsce, Niemczech czy Holandii redukcje emisji były mniejsze niż średnia unijna.
Dotychczasowy brak działań redukcyjnych dostosowanych do przyjętych celów przełożył się na trudniejszy punkt startowy w nowym okresie rozliczeniowym. Pule uprawnień są bowiem przyznawane w głównej mierze na podstawie emisji z roku 2005. Albo państwa nadrobią te zaległości poprzez szybszą redukcję, albo wystąpi niezbilansowanie, które obrazujemy w wykresie poniżej.
Przy założeniu równomiernej redukcji emisji, w 15 z 31 państw (m.in. Rumunia, Słowacja, Szwecja) szacujemy nadpodaż uprawnień do emisji CO2. W kolejnych 6 krajach deficyt nie przekroczy 15% (np. Bułgaria, Grecja, Czechy). Potencjalny znaczący deficyt uprawnień wystąpi w Niemczech, Polsce, Włoszech i Holandii. Rzeczywiste powstanie niedoboru uprawnień i jego wielkość będą jednak zależały od realnej redukcji emisji w każdym z państw.
ile uprawnień CO2 dla Polski
Wg propozycji nowej dyrektywy ETS Polsce przypadnie prawdopodobnie ok. 10% nowej puli uprawnień CO2 dla UE, czyli ok. 1,1 mld EUA[5].
Będzie się ona składała z:
- darmowych uprawnień przekazywanych przemysłowi w celu przeciwdziałaniu tzw. ucieczce emisji[6],
- uprawnień aukcyjnych - w podziale na:
- podstawowe – przydzielane państwu na podstawie historycznych emisji,
- solidarnościowe – przydzielane wg zamożności kraju i potrzeb rozbudowy sieci energetycznych,
- pochodzące z Funduszu Modernizacyjnego ustalonego przed reformą EU ETS (Fundusz Modernizacyjny 1),
- pochodzące z nowego Funduszu Modernizacyjnego (Fundusz Modernizacyjny 2).
Fundusz modernizacyjny i mechanizm solidarnościowy spowodują, że Polska otrzyma o ok. 1/3 uprawnień więcej niż wynikałoby to z historycznych emisji i potrzeb przemysłu na darmowe uprawnienia. Oprócz Polski, beneficjentami tzw. mechanizmów solidarnościowych są również inne, mniej zamożne kraje UE, a składają się na nie bogatsze państwa członkowskie. Warto zwrócić uwagę, że mechanizmy solidarnościowe w ramach UE pogłębiają ryzyko powstania niedoboru uprawnień do emisji CO2 np. w Niemczech, Włoszech i Holandii.
Polska w porównaniu do innych krajów dostaje poprzez mechanizmy solidarnościowe relatywnie więcej uprawnień – co oznacza, że specyfika Polski w UE, związana m.in. z zapóźnieniem odchodzenia od węgla, jest uwzględniona. Pytanie o to, czy w stopniu wystarczającym - jest elementem politycznej dyskusji.
Rekomendacje
Kwestia niezbilansowania uprawnień do emisji CO2 w Polsce jest tematem trudnym w kontekście negocjacji unijnych pakietu Fit for 55 ze względu na brak zainteresowania tematem przez inne państwa członkowskie. Wątek został dostrzeżony w ramach konkluzji przyjmujących nowy cel redukcyjny w grudniu 2020 roku[7]. Chcąc zaadresować ten problem, Komisja Europejska zaproponowała odłożenie dodatkowej puli uprawnień na Fundusz Modernizacyjny.
Jeśli rząd w Warszawie będzie chciał wynegocjować coś więcej niż proponuje Komisja na ten moment, istotna będzie strategia przekonania innych krajów do racji Polski i zbudowanie odpowiedniej narracji. Zamiast argumentować, że zdezaktualizowany KPEiK to granica naszego zaangażowania w politykę klimatyczną, ważne, aby Polska w kolejnych miesiącach zabiegała o ważne sprawy w ramach negocjacji UE, m.in:
- 100% wpływów z ETS na transformację.
Zagwarantowanie, że 100% wpływów finansowych ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2 przez państwo zostanie przeznaczonych na inwestycje w redukcje emisji[8]. Ta propozycja znajduje się już w projekcie Komisji Europejskiej, a niekoniecznie uzyska poparcie innych państw członkowskich. Teoretycznie, państwa mogą samodzielnie podjąć decyzję o zwiększeniu wydatkowania środków z ETS na redukcję emisji. Jednak zakotwiczenie tego standardu w dyrektywie da pewność naszym partnerom, że jakiekolwiek zwiększenie puli uprawnień Polski przełoży się na dodatkowe działania redukcyjne. Ważne, aby te środki były znakowane i uruchomiły duże projekty inwestycyjne redukujące emisje i zmniejszające ryzyko niezbilansowania.
- Więcej uprawnień w Funduszu Modernizacyjnym
Zasilenie Funduszu Modernizacyjnego zamiast Funduszu Innowacyjności (por. Po co jest EU-ETS i jaka reforma nas czeka?) po wycofaniu części bezpłatnych uprawnień dla przemysłu w ramach toczących się negocjacji dot. CBAM (Carbon Boarder Adjustment Mechanism). Ilość uprawnień w Funduszu Modernizacyjnym, którego Polska jest głównym beneficjentem, mogłaby się prawie podwoić[9].
- Fundusz Społeczny w ramach rozszerzenia ETS na budynki i transport
Mimo tego, że negocjacje rozszerzenia ETS toczą się inną ścieżką - są to tematy ze sobą połączone. Ważne jest utrzymanie statusu największego beneficjenta nowego Funduszu Społecznego w ramach rozszerzenia ETS na transport i budynki.
Konieczne również są działania w kraju. Po pierwsze zwiększenie zainteresowania przedsiębiorstw Funduszem Innowacyjności który zostanie zasilony ponad 500 milionami uprawnień[10]. Potrzebne są innowacyjne projekty, mogące konkurować na poziomie europejskim.
Po drugie, konieczne jest podjęcie działań przez Polskę w zakresie redukcji emisji – zaczynając od weryfikacji KPEiK. Istotne jest zwiększenie ambicji redukcyjnych we wszystkich sektorach EU ETS – energetyce, ciepłownictwie i przemyśle. Wszystkie środki pozyskiwane ze sprzedaży uprawnień powinny być na to przeznaczone, aby ograniczać dalsze koszty zakupu uprawnień. Propozycje działań służących redukcji emisji zawarliśmy w innych analizach Forum Energii (np. Jak Polska może osiągnąć zwiększone cele redukcyjne emisji GHG do 2030 roku - Forum Energii)
Podsumowanie
Niedostosowany do celów unijnych plan redukcji emisji w kolejnej dekadzie może doprowadzić do niezbilansowania emisji z uprawnieniami - polskie przedsiębiorstwa musiałyby kupować więcej uprawnień niż miałby do dyspozycji rząd. Jednak deficyt w ETS obecnie jest tylko ryzykiem, którym należy zarządzić. Wynegocjowanie dodatkowych uprawnień może w tym pomóc, ale to realne redukcje zagwarantują uniknięcie niezbilansowania.
Przypisy:
[1] Komisja Europejska, Revision of the EU Emission Trading System, 14.07.2021, https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/delivering-european-green-deal_en
[2] Zasady działania EU ETS:
- W ramach EU-ETS państwa UE i EOG mają wspólną pulę uprawnień do emisji CO2.
- Komisja Europejska rozdziela te uprawnienia między państwami. Część też trafia do Funduszu Innowacyjności, który nie ma kopert krajowych. Zasady podziału uprawnień są ustalone w Dyrektywie ETS*
- Państwa członkowskie dysponują uprawnieniami na dwa sposoby:
- sprzedają na giełdzie wszystkim podmiotom uczestniczącym w EU-ETS - bezpośrednio lub za pośrednictwem Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI). EBI sprzedaje uprawnienia, które mają koperty krajowe, w ramach Funduszu Modernizacyjnego.
- Przekazują bezpłatnie przedsiębiorstwom narażonym na tzw. “ucieczkę emisji” w swojej gospodarce.
- Co roku liczba uprawnień się zmniejsza, aby mobilizować do redukcji emisji.
* Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:02003L0087-20200101&from=EN
[3] Bez uprawnień Funduszu Innowacyjności i po odjęciu MSR. Dotyczy obecnie funkcjonującego ETS z żeglugą, nie uwzględnia lotnictwa. Założenia co do nowej puli uprawnień znajdują się w załączniku na podstawie: Komisja Europejska, Revision of the EU Emission Trading System, 14.07.2021, https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/delivering-european-green-deal_en.
[4] Ministerstwo Klimatu i Środowiska, Krajowy Planu na rzecz Energii i Klimatu, Załącznik 2, str. 28, 18.12.2019, https://www.gov.pl/web/aktywa-panstwowe/krajowy-plan-na-rzecz-energii-i-klimatu-na-lata-2021-2030-przekazany-do-ke
[5] Założenia co do nowej puli uprawnień znajdują się w załączniku na podstawie: Komisja Europejska, Revision of the EU Emission Trading System, 14.07.2021, https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/delivering-european-green-deal_en.
[6] O ucieczce emisji mówimy w sytuacji, gdy z powodu kosztów związanych z polityką klimatyczną przedsiębiorstwo przenosi produkcję do innych krajów o łagodniejszych przepisach w zakresie ograniczenia emisji. Sytuacja taka może prowadzić do zwiększenia całkowitej ilości emisji tego przedsiębiorstwa. Ryzyko ucieczki emisji może być wyższe w przypadku niektórych sektorów energochłonnych. Więcej o ucieczce emisji: https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/allowances/leakage_pl
[7] „The problem of imbalances for beneficiaries of the Modernisation Fund in not receivingrevenues that are equivalent to the costs paid by the ETS installations in those Member States will be addressed as part of the upcoming legislation”, Council Conclusions, Bruksela, 11.12.2020, https://www.consilium.europa.eu/media/47296/1011-12-20-euco-conclusions-en.pdf
[8] Częściowo środki ze sprzedaży uprawnień powinny też trafiać na kompensaty dla przemysłu energochłonnego narażonego na ucieczkę emisji. Komisja też proponuje by część przychodów z aukcji stanowiło przychód własny Komisji w celu spłacenia zadłużenia powstałego przy finansowaniu Planu odbudowy po kryzysie COVID. https://ec.europa.eu/info/strategy/recovery-plan-europe_en
[9] Szacowana liczba uprawnień, które miałyby zostać przełożone z puli darmowych uprawnień do Funduszu wynosi 323 mln. Szacowana liczba uprawnień w Funduszu Modernizacyjnym 1 wynosi 245 mln, a w Funduszu Modernizacyjnym 2 wynosi 192 mln.
[10] Przed reformą miało to być 450 mln uprawnień, po reformie podstawowa pula Funduszu ma wynieść 500 mln uprawnień. W propozycjach Fit for 55, KE proponuje też zwiększenie Funduszu o 150 mln uprawnień z nowego ETS obejmującego transport i budynki
Data publikacji: 27 sierpnia 2021
Autorzy opracowania
Tobiasz Adamczewski,
dr Joanna Maćkowiak-Pandera
Współpraca przy obliczeniach:
Domien Vangenechten - E3G